Blogi

Seita Romppanen – Topi Turunen

SYS myönsi 3.9.2020 vuosikokouksessa Seita Romppaselle ja Topi Turuselle kirjoittajapalkinnon Ympäristöjuridiikka-lehden vuoden 2019 parhaasta artikkelista. Palkituksi tuli lehden numerossa 1/2019 julkaistu referee-artikkeli Kiertobiotalouden oikeus osana kestävän talouden transitiota. Artikkeli on saatavilla myös Edilex-palvelun kautta.

Esityksen palkittavasta artikkelista teki professori Ismo Pölönen. Perustelujen mukaan: ”Kirjoittajat osallistuvat kokonaisvaltaisella ja luovalla tavalla ajankohtaiseen yhteiskunnalliseen ja tieteelliseen keskusteluun kierto- ja biotaloudesta. Kyse on yhteiskunnallisesti hyvin keskeisten ja ajankohtaisten viitekehysten ja käsitteiden systemaattisesta haltuun ottamisesta oikeustieteissä. Artikkelin merkittävänä ansiona on kierto- ja biotalouden keskinäissuhteiden (yhtäläisyydet, erot ja yhteensovittamistarpeet) analyysi. Kiertobiotalouden ja sen sääntelyn tavoitteiden, ominaispiirteiden ja haasteiden käsittely luovat tärkeää perustaa erityisesti monitieteiselle ja sääntelyteoreettiselle jatkotutkimukselle aiheesta.”

Seuraavassa kirjoittajien blogi artikkelin aihepiiristä:

Talouskasvu on ollut jo kauan sidottu luonnonvarojen kestämättömän käyttöön. Kiertotalouden ja biotalouden talousmallit ovat syntyneet tarpeesta muuttaa sekä talouskasvua että yhteiskuntaa kestävämpään suuntaan. Kiertotalouden tavoitteena on luoda talousjärjestelmä, jossa taloudellinen kasvu ei olisi sidottu rajallisten resurssien käyttöön ja resurssien käyttö on harkittua, tehokasta sekä kestävää. Biotalous puolestaan keskittyy uusiutuvien luonnonvarojen kestävään käyttöön. 

Vaikka kierto- ja biotalous jakavatkin osin yhteisen tavoitteen kestävämmästä tulevaisuudesta, näiden talousmallien välisiä yhteyksiä ei ole kattavasti tunnistettu. Kierto- ja biotalouden periaatteita ei ole toistaiseksi juurikaan yhteensovitettu, vaikka ne pitkälti pyrkivät vastaamaan samoihin yhteiskunnallisiin haasteisiin. Sekä kierto- että biotalous ovat paitsi yhteiskunnallisina myös oikeudellisina ilmiöinä osin jäsentymättömiä. 

Sääntelyllä on tärkeä tehtävä kierto- ja biotalouden toimintaympäristön toteuttajana, mahdollistajana ja ylläpitäjänä. Sääntelyn tuomaa tarkkuutta ja yksityiskohtaisuutta tarvitaan yhä monimutkaistuvien ympäristöhaasteiden hallinnassa ja vaatimustenmukaisuuden kontrolloimisessa.

Kiertobiotalous – kohti kestävämpää tulevaisuutta

Kiertobiotaloutta suoraan koskevaa lainsäädäntöä ei ole asetettu, vaan kiertobiotaloutta ohjataan esimerkiksi oikeudellisesti ei-velvoittavilla strategioilla. Kiertobiotalouteen suoraan vaikuttavaa lainsäädäntöä on sen sijaan annettu eri sääntelysektoreilla kuten ilmasto-, energia- ja jätelainsäädännössä. Vaikka näissä säädöksissä ei mainita kiertobiotaloutta, tämä sektorikohtainen lainsäädäntö ohjaa kiertobiotaloudelle tärkeiden tavoitteiden – kuten ilmastotavoitteiden – saavuttamisen keinovalikoimaa, niiden soveltamista ja toteutumista. 

Kiertobiotalouden eri osa-alueita koskevaa sääntelyä on ollut olemassa jo kauan ennen kierto- tai biotalouden kehikkoja, mutta olemassa olevaa sektorikohtaista sääntöjen joukkoa ei ole kattavasti tarkasteltu nimenomaan kierto- ja biotalouden kontekstissa. Mitä kiertobiotaloudella tarkoitetaan ja millaista sitä koskeva sääntely on? Liittyykö kierto- ja biotalouden rajapinnoille oikeudellisia haasteita ja heijastuvatko ne kierto- ja biotalouden sääntelyyn? Kiertotalouden käsite vietiin EU:n lainsääntöön kesällä 2020, mutta biotaloudelle ei ole annettu oikeudellista määritelmää.

Kiertobiotaloutta ohjaavaa sääntelyä on mielekästä tarkastella kokonaisuutena, sillä sitä yhdistää ennen kaikkea tavoite kestävämmästä tulevaisuudesta. Kierto- ja biotaloutta koskevaa oikeudellista tutkimusta on toistaiseksi niukasti, vaikka oikeudella ja sääntelyllä on tärkeä rooli molemmissa. 

Kaikki kiertobiotalouden ratkaisut eivät ole kestäviä luonnonvarojen käytön tai ilmaston näkökulmasta. Kierto- ja biotaloutta ohjaavat politiikka- ja lainsäädäntötoimet voivat olla epäjohdonmukaisia, puutteellisia tai ristiriitaisia. Kiertobiotalouden sääntelyltä edellytetään paitsi toisiinsa kytkeytyvien kestävyyshaasteiden tunnistamista myös nopeaa muuntautumiskykyä yhteiskunnassa ja sääntelyn kohteessa tapahtuviin muutoksiin. On tarpeen jäsentää kiertobiotaloutta koskevaa sääntelyä ja tunnistaa niitä haasteita ja muutospaineita, joita sääntelystä osana kestävän talouden transitiota nousee.

Oikeudellinen sääntely kiertobiotalouden välineenä

Oikeudellinen sääntely nähdään usein kierto- ja biotalouden transition hidasteena tai esteenä: sääntelyä halutaan keventää ja sen tuottamat hidasteet poistaa. Sääntelyn kautta voidaan myös edistää kiertobiotalouden tavoitteiden saavuttamista sekä tunnistaa synergioita kiertotalouden ja biotalouden tavoitteiden välillä. Kiertobiotaloudesta voidaan osoittaa useita kohteita, jotka tarvitsevat sääntelyllistä ohjausta. Esimerkiksi puurakentamista, tuotannon raaka-aine- ja materiaalivalintoja tai ruokahävikin vähentämistä voitaisiin edistää erilaisten sääntelykeinojen avulla.

Sääntelykokonaisuutta on tarpeen arvioida kiertobiotalouden tavoitteiden ja säännellyn toimintaympäristön toimivuuden näkökulmasta. Sääntely on myös tärkeä instrumentti kestävyyden varmistamisessa. Biotalous osallistuukin osaltaan kiertotalouden kestävyyden varmistamiseen esimerkiksi tuottamalla uusiutuvia raaka-aineita, tuotteita ja materiaaleja. 

Kierto- ja biotalouden välisten synergioiden valjastaminen edellyttää paitsi aineellisen sääntelyn myös laajemman sääntelynäkökulman kehittämistä. Systeeminen muutos, globaalit ympäristöhaasteet ja kiertobiotalouden yhteyksien valjastaminen vaativatkin uudenlaista yhteensovittavaa sääntelyä. Kiertobiotalouden oikeuden olisi kyettävä hallitsemaan aiempaa monimutkaisempaa sääntelykokonaisuutta ja saavuttamaan entistä monimutkaisempia sääntelykohteita.

Kierto- ja biotalouden oikeudellista toimintakenttää kaikkine haasteineen ja mahdollisuuksineen ei vielä tunneta riittävästi, ja näin ollen sitä koskevalle oikeudelliselle tutkimukselle on selkeästi kasvava kysyntä – sekä sellaisenaan että osana monitieteisiä hankkeita.

OTT Seita Romppanen on kansainvälisen ympäristöoikeuden yliopistonlehtori Itä-Suomen yliopiston Ilmasto-, energia- ja ympäristöoikeuden keskus CCEEL:ssä.

OTT Topi Turunen on Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) tutkija sekä tutkijatohtori Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella.

Kalastuksen asema vesivoimahankkeissa on vaihdellut yhteiskunnallisen ja teknisen kehityksen mukaan. Vesivoiman pitkän rakentamiskauden aikana vesilainsäädäntö ja lupakäytäntö suosivat vesirakentamista, mistä väistämättä seurasi huomattavia menetyksiä vaelluskalakannoille. Enin osa lupien kalatalousmääräyksistä on vanhaa perua. Vesilainsäädäntöä on asteittain kehitetty erityissäännösten nojalla siten, että vanhojen vesitalouslupien epätarkoituksenmukaisia kalatalousmääräyksiä on mahdollista muuttaa jälkikäteen.   

Kalastuksen asema vesilainsäädännössä oli vahva ennen vesivoimarakentamisen 1900-luvun alkupuolta alkanutta pitkää kautta. Kalastus oli yksi valtaväyläintresseistä. Valtaväylä oli pidettävä auki muun muassa kalan kulkua varten.  Sitä ei voinut sulkea kiinteällä padolla. Maamme teollistuessa energiaksi valittiin höyryn sijasta sähkö, jota saatiin vesivoimasta. Vuoden 1902 vesioikeuslaki oli ensimmäinen ”oikea” vesilaki. Se suojasi kalastusintressiä. Sen mukaan valtaväylän sai sulkea vain erityisehdoin. Isoon jokeen sai rakentaa kiinteän padon vain sinne, ”mihin lohi ja siika eivät enää tavallisesti nouse”. 

Kiivaimpien rakentamisvuosikymmenten aikana vesirakentamiseen saatettiin ryhtyä vesioikeuslain vastaisesti jopa ennen lupahakemuksen tekemistä tai ennen luvan saamista. Sotavuosien ajan poikkeuslait korostivat vesivoiman merkitystä. Poikkeuslakiesitysten perusteluissa katsottiin esimerkiksi, ettei jokikalastuksen voitu sallia olevan esteenä vesivoiman käyttöön ottamiselle tai että tuota kalastusta pidettiin vesivoimaetuun verrattuna ”aivan vähäisenä”. Väliaikaisen luvan nojalla oli mahdollista rakentaa voimalaitos, mutta kalastuksen turvaamiseksi tarkoitettujen kalatalousmääräysten asettaminen lykättiin erikseen ratkaistaviksi vuosien tai jopa vuosikymmenten päähän. Kalastusintressi joutui tuolloin todella ahtaalle.

Monet vaelluskalastusintressin kannalta ongelmalliset vesitalousluvat ovat peräisin ennen vuoden 1962 vesilakia. Päätöksissä määrättyjä kalateitä ei aina rakennettu tai ne eivät toimineet odotetusti. Määrätyt kalanpoikasistutukset saattoivat olla alimitoitettuja. Osassa pienvesivoimalaitoslupia kalatalousmääräys puuttui kokonaan (ns. nollavelvoitteet). Kysymys kuuluukin, miten ja missä laajuudessa voidaan jälkikäteen puuttua näiden vanhojen vesitalouslupien kalatalousmääräyksiin vaelluskalakantojen elvyttämiseksi? 

Vesilainsäädännölle on ollut ominaista vesitalouslupien pysyvyyssuoja. Vuoden 1902 vesioikeuslain mukaan myönnetyllä luvalla oli niin vahva pysyvyyssuoja, että muutosta lainvoimaiseen päätökseen saattoi oikeastaan harkita vain tuomion purkua koskevien säännösten nojalla. Vuoden 1962 vesilaissa vesitalousluvan pysyvyyssuoja oli edelleen vahva. Vesitalousluvan kalatalousmääräysten tarkistaminen oli vain hyvin rajoitetusti mahdollista lain alkuvuosina.  

Käänteentekevä muutos tapahtui vesilain laaja-alaisen muutoksen yhteydessä vuonna 1987. Vesilakiin otettiin eri hanketyypeille yhtenäiset kalatalousmääräysten tarkistamiseen oikeuttavat säännökset olosuhteiden muuttumisen varalle. Vesioikeus voi hakemuksesta muuttaa kalanhoitovelvoitetta tai -maksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet olivat olennaisesti muuttuneet. Vuonna 1994 sääntelyä vielä täsmennettiin ja lakiin lisättiin toiseksi kriteeriksi velvoitteen epätarkoituksenmukaisuus. Se ei edellyttänyt olosuhdemuutosta. Nämä erityissäännökset otettiin voimassa olevaan vuoden 2011 vesilakiin.   

Oikeuskäytäntöä alkoi muodostua erityisesti vuosituhannen vaihteen jälkeen. Useassa KHO:n vuosikirjaratkaisuissa on ollut kysymys 1930- tai 1940-luvulla annetuista lupapäätöksistä, joiden kalatalousmääräykset on tarkistettu vastaamaan vesilain vaatimuksia. Epäonnistuneita kalatievelvoitteita on muutettu kalanpoikasistutuksiksi tai kalanhoitomaksuiksi. Onpa rakentamatta jäänyt kalaporraskin voitu määrätä rakennettavaksi uudella päätöksellä.  Uhanalaisten kalalajien elvyttämistarve on myös ollut perusteena uusille ratkaisuille.

Vuonna 2012 voimaan tullut kalatiestrategia merkitsi kalatieajattelun uutta tulemista. Sen ydinajatus on painottaa kalojen luontaisen lisääntymiskierron ylläpitämistä ja palauttamista. Siinä korostetaan eri osapuolten yhteistyötä ja osaamista, sillä kalatiehankkeet ovat vaativia ja kalliitakin rakennushankkeita. Kalatiestrategiassa on valittu kärkikohteiksi 55 patoa 20 joella.      

EU:n vesipuitedirektiivin jälkivalvonnalliset keinot liittyvät aiheeseeni siten, että jäsenvaltioiden tulee ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin vaelluskalakantojen elvyttämiseksi ennakkovalvontatoimenpiteiden yhteydessä. Lisäksi EU- tuomioistuimen tunnettu ns. Weser-joen ratkaisu luo paineita täsmentää lainsäädäntöämme vastaamaan direktiivin ympäristötavoitteiden saavuttamista.  

Aiheesta lisää artikkelissani ”Vesilain mukaisten kalatalousmääräysten muuttamista koskevan sääntelyn tausta ja kehityspiirteitä”(Ympäristöjuridiikka 3–4/2019, s. 52–84).

Päivi Lundvall, FT, dos.
Toiminnanjohtaja
Suomen luonnonsuojeluliitto

Kansainvälinen politiikkatavoite on ollut  luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämisen vuoteen 2020 mennessä eli nyt! Tästä huolimatta monimuotoisuuden köyhtyminen jatkuu kiihtyvällä nopeudella niin kansallisesti kuin globaalistikin. Köyhtymistä vauhdittavat ilmakehän hiilidioksidipitoisuuden nousun aiheuttama ilmastonmuutos ja maan lisääntyvä käyttäminen mm. rakentamiseen, maanviljelykseen ja metsätalouteen.

Luonnon ekosysteemien kompleksisen, vuorovaikutteisen ja dynaamisen toiminnallisuuden ymmärtäminen ja ekosysteemeihin kohdistuvien vaikutusten ennakointi ovat biologisesti suuria haasteita. Ekosysteemien toiminnallisuuden tutkiminen ja ymmärtäminen on tieteenalana ollut viime vuosina ilmastonmuutoksen vuoksi ollut erityisesti mielenkiinnon kohteena. Silti ymmärtämyksemme luonnon epälineaarisista seuraussuhteista ja seurausten aikaviiveistä on vielä vajavaista, vaikkakin monitieteiset lähestymistavat verkostojen vuorovaikutussuhteiden tutkimuksessa ja analysoinnissa tuottavat koko ajan uutta tietoa. Esimerkkinä mainittakoon Bayesin verkostoanalyysi, joka huomioi ekosysteemiin liittyvät monet muuttujat ja käyttää todennäköisyyksiä uskomusasteiden mittareina mahdollistaa vaihtoehtoisten päätösten analysoimisen kvantitatiivisilla keinoilla.

Ekosysteemien toiminnan ymmärtäminen edellyttää siis kokonaisvaltaista tarkastelua. Se tarkoittaa esimerkiksi vesistöalueiden kohdalla kokonaisuutta aina purojen latvoilta mereen laskeviin suistoihin ja rannoilta pohjassa eläviin lajeihin –  huomioiden myös eliöiden eri elämänkiertojen vaiheet.

Ilmastonmuutoksen nopeus ja tiedon lisääntyminen on saanut aikaan filosofisen muutoksen – nyt ymmärretään ihminen osaksi luontoa, jolloin ihmisen vaikutus ekosysteemien toimintaan, ja sen osana ihmiseen itseensä, ymmärretään aiempaa paremmin. Ihminen nähdään osana ekosysteemejä. Se onkin perusteltua, sillä maailmasta ei enää löydy ekosysteemejä, jotka eivät olisi vähintään välillisesti ihmisvaikutuksen alaisia.

Ekosysteemilähestymistapa on YK:n  biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen,  biodiversiteettisopimuksen (SopS 78/1994)  mukanaan tuoma tarkastelukeino, joka integroi maankäytön ja luonnon yhteen edistäen suojelua ja kestävää käyttöä sekä hyötyjen tasapuolista jakoa. Lähtökohtaisesti menettelytapa poikkeaa sekä Suomen että monien muiden maiden aiemmin enemmän antroposentrisestä toiminnan suunnittelusta, oikeusperinteestä ja hallinnosta, joissa ihminen asemoitiin luonnon ulkopuoliseksi tarkkailijaksi, suojelijaksi ja hoitajaksi. Aiemmin esim. Reunanen (2006) on todennut, että luonnontiedelähtöiset käsitteet poikkeavat ekologian käsitteistöstä, sillä ekologiassa lajia ei käsitteellisesti eroteta sen esiintymisympäristöstä. Biodiversiteetti sopimuksen toimeenpanon on perustuttava tieteellisiin menetelmiin, joiden focus on ekosysteemien toiminnallisessa tarkastelussa tunnistaen samalla ihmisen ja kulttuurisen monimuotoisuuden. Jo yli 15 vuotta sitten laadittiin (Jäppinen ja muut 2004) ympäristöministeriön toimeksiannosta raportti ja ohjeet ekosyysteemilähestymistavan käyttömahdollisuuksista Suomessa. Selvityksessä kuvattiin ekosysteemilähestymistavan 12 periaatetta ja viisi toimintaohjetta. 

Niin Suomessa kuin monissa muissakin maissa ekosysteemilähestymistavan käyttöönotto on jäänyt joko kokonaan tai osittain kesken (esim. Maes ja muut 2012). Säätelyn puuttuessa ekosysteemilähestymistavan soveltaminen viranomaispäätöksissä jää toteutumatta tai tulee sovelletuksi vain osittain viranomaisen harkintavallan mukaan. Syynä on ehkä ekosysteemilähestymistavan toimeenpanon ja soveltamisen vaatima hallinnollisen ajattelutavan muutos, siirtyminen ymmärtämään ihminen vaikutuksineen osaksi ekosysteemeien vuorovaikutuksellista kokonaisuutta. Lisäksi viranomaisen koulutus, kokemus ja yhteistyöverkostot vaikuttavat harkinnan näkökulmaan.

Ekosysteemilähestymistapaa sovelletaan kuitenkin vesipuitedirektiivin kohdalla osana merienhoito- ja vesienhoitosuunnittelua. Soveltamisen vaade mainitaan  Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategiassa ”Luonnon puolesta – ihmisen hyväksi”, joka hyväksyttiin valtioneuvoston periaatepäätöksellä joulukuussa 2012. Tavoite on kirjattu seuraavasti: ”Vesien elollisia luonnonvaroja hoidetaan ja käytetään kestävästi ja soveltaen ekosysteemilähestymistapaa”. Terrestristä luontoa koskevissa tavoitteissa ekosysteemilähestymistapaa ei mainita.

Onkin mielenkiintoista, miksi akvaattisten ekosysteemien kohdalla ekosysteemilähestymistapa on nähty helpommin käyttöön otettavana kuin terrestrisellä puolella? Monissa tapauksissa kuitenkin käytännössä terrestrisen luonnon suojelussa toimitaan ekosysteemilähestymistavan kanssa samankaltaisten menettelytapojen kautta. Ehkä juuri menettelytapojen samankaltaisuus on osaltaan vesittänyt ekosysteemilähestymistavan soveltamista?

Ekosysteemilähestymistavan tuomista mukaan käynnissä olevan luonnonsuojelulain uudistuksen elementiksi tulisikin vakavasti harkita. Biodiversiteettisopimuksen  raamit ekosysteemilähestymistavan soveltamiseksi ovat edelleen olemassa. Mielestäni  ekosysteemilähestymistavan avulla voidaan nykyistä tehokkaammin valtavirtaistaa biodiversiteettisopimuksen tavoitteiden saavuttamista.   Jäppinen  ja muut (2004) toteavat, että ekosysteemilähestymistavan periaatteet, biodiversiteettisopimuksen toteutuksen ensisijaisena viitekehyksenä, tulisi ottaa huomioon kansallisten biodiversiteettistrategioiden ja toimintaohjelmien kehittämisessä ja päivittämisessä. Similä ja muut 2017 tutkimus osoitti, että Suomessa ei nykyisellään ole politiikkakeinoja, jotka mahdollistaisivat järjestelmällisen ja kokonaisvaltaisen vihreän infrastruktuurin turvaamisen ja kehittämisen. Käsite vihreä infrastruktuuri on läheinen ekosysteemilähestymistavalle, mutta jälkimmäinen ottaa paremmin huomioon tieteellisen näkökulman ekosysteemien toiminnallisuuden säilyttämiseen. Reunanen (2006) on katsonut, että ”jos lainsäädäntötoimia halutaan perustella ekologisesti, myös terminologia ja käsitteiden määrittely alkaisi ekologisista käsitteistä ja tämä ohjaisi lainsäädäntöä ja lakitekstin muotoilua”. Alustavasti ajatellen ekosysteemi lähestymistapa voisikin olla perustellumpi muoto kuin vihreä infrastruktuuri.

Ekosysteemilähestymistavan käyttöönotto ei Suomen ympäristön ja luonnonsuojelun toimeenpanossa ole toteutunut kaikilta osin biodiversiteettisopimuksen mukaisesti, siksi mielestäni olisi syytä uuden luonnonsuojelulain tavoitepykäliin lisätä maininta ekosysteemilähestymistavan käyttämisestä luonnonsuojelun suunnittelussa ja päätöksenteossa.  Lisäksi luonnonaluiden ja -varojen hyödyntämistä koskeviin luonnonsuojelulain mukaisiin lupa- ym. päätöksentekoa ohjaaviin pykäliin tarvittaisiin muutoksia, jotta ekosysteemien toiminnallisuus voidaan huomioida.

Kirjallisuutta:

Convention on biological diversity. https://www.cbd.int/doc/legal/cbd-en.pdf. United Nations 1992.

Valtioneuvoston periaatepäätös Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategiasta 2012-2020, Luonnon puolesta – ihmisen hyväksi. https://www.ym.fi/fi-FI/Luonto/Luonnon_monimuotoisuus/Strategia_ja_toimintaohjelma. Valtioneuvosto 2012:

Jukka-Pekka Jäppinen, Juha Seppälä & Jukka Salo: Ekosysteemilähestymistapa biodiversiteetin suojelussa, hoidossa ja kestävässä käytössä. Suomen ympäristö 733. 2004

Susanne Raum & Clive Potter:  Forestry paradigms and policy change: the evolution of forestry policy in Britain in relation to the ecosystem approach. Land Use Policy, 49, 462-470. 2015

Pasi Reunanen: Liito-orava lainsäädännössä – ekologis-juridinen näkökulma lajisuojeluun. Ympäristöjuridiikka 1/2006.

Jukka Similä, Suvi Borgström, Leena Kopperoinen, Pekka Itkonen, Ari-Pekka Auvinen & Miska Koivulehto: Ekosysteemipalveluiden ja luonnon monimuotoisuuden riippuvuus vihreästä infrastruktuurista ja ohjausjärjestelmän muutostarpeet. Ympäristöministeriön raportteja 17. 2017

Jätelaissa tiedonhallintaan vaikuttava sääntely muodostaa sekavan kokonaisuuden, joka on johtanut virheellisiin jätehuollon tiedonhallinnan organisointeihin. Koska tiedonhallinnan sääntely henkilötietoja käsiteltäessä kohdistuu viranomaiseen, ovat kunnalliset viranomaiset pääsääntöisesti rekisterinpitäjiä niissä henkilötietojen käsittelytoimissa, joissa viranomaiset hoitavat lakisääteisiä tehtäviään. Jätelaissa ei ole säädetty rekisterinpitäjyyteen vaikuttavista tekijöistä siten, että yleislainsäädännössä säädetyt tiedonhallinnan vastuut voitaisiin sivuuttaa rekisterinpitäjyyttä määriteltäessä.

Tiedonhallinnan vastuut, eri toimijoineen ja lakeineen muodostavat monimutkaisen rakenteen. Erityisen monitulkintaiseksi asiaksi on muodostunut kunnallisten viranomaisten pyrkimykset siirtää jätelain 143 §:ssä säädetyn jätteenkuljetusrekisterin tehtäviä kuntien omistamalle yhtiölle. Näissä tilanteissa perustuslailliset rajoitukset julkisen hallintotehtävän antamisesta yksityiselle vaikuttavat tiedonhallinnan tehtävien, erityisesti rekisterinpitäjän tehtävien, siirtämiseen. Jätelain mukaisten rekisterien rekisterinpidosta on vakiintunutta oikeuskäytäntöä, mutta esimerkiksi ympäristöministeriön sekä Kuntaliiton tulkinnat jätehuoltoviranomaisen mahdollisuuksista siirtää jätteenkuljetusrekisterin teknisiä ja ylläpitotehtäviä poikkeaa vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Viimeisimmäksi korkein hallinto-oikeus arvioi jätelain rekisterinpidon vastuita vuosikirjaratkaisussaan KHO 2018:172 (ään.) jo vakiintuneen hallinto-oikeuksissa muodostuneen oikeuskäytännön mukaisesti, jonka mukaan jätteenkuljetusrekisterin ylläpito on julkinen hallintotehtävä eikä sitä voida antaa yksityisen hoidettavaksi. Vastakkaiset oikeuskäytäntöön perustuvat tulkinnat ovat lähteneet siitä, että yksityisoikeudellinen yhteisö voisi huolehtia jätteenkuljetusrekisterin ylläpidosta.

Kunnan toiminnan ja hallinnon järjestämisestä ja kunnallisten viranomaisten toiminnasta sääntelee kuntalaki. Niin kutsuttu peruskunta voi itse päättää tehtävien toteuttamistavoista, toki lainsäädännön asettamissa rajoissa. Kuntien tiedonhallintaan vaikuttava sääntelykokonaisuus muodostuu yleislaeista, joita sovelletaan toisiinsa hierarkkisina ja rinnakkaisina. Tietosuojasääntely on yksi kokonaisuus, joka määrittää viranomaistoiminnassa viranomaisten tietoaineistojen käsittelyvastuita ja käsittelysääntöjä. EU:n yleistä tietosuoja-asetusta (EU) 2016/679) alettiin soveltaa 25.5.2018, ja sitä täsmentävä ja täydentävä tietosuojalaki tuli voimaan 1.1.2019.

Tiedonhallintaan vaikuttaa myös julkisuuslaki, jossa säännellään viranomaisen velvollisuuksista ja oikeuksista viranomaisten asiakirjoja käsitellessä sekä viranomaisen toimivallasta päättää asiakirjojen antamisesta. Lisäksi tiedonhallintaan viranomaisessa vaikuttaa myös arkistolaki, jossa säännellään arkistonmuodostajasta, arkistoitujen tietojen antamisesta, sekä arkistotoimen järjestämisestä kunnassa. Tämän lisäksi ensi vuoden alusta tulee voimaan laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta (tiedonhallintalaki), jossa säädetään tiedonhallintayksikön ja viranomaisten vastuista ja velvollisuuksista tiedonhallinnan järjestämisessä ja toteuttamisessa viranomaistoiminnassa.

Näiden yleislakien lisäksi asiaan vaikuttaa kuntaa koskeva erityislainsäädäntö. Jätelaissa on säädetty tarkemmin kunnan järjestämästä jätehuollosta. Jätelaki sisältää säännökset myös eräistä henkilötietojen käsittelyyn liittyvistä yksityiskohdista ja julkisina hallintotehtävinä pidettävien palvelutehtävien siirtämismahdollisuuksista kuntien omistamalle yhtiölle. Jätelaki ei kuitenkaan ole täysin selvä näiden tiedonhallintaan liittyvien vastuiden järjestämisen ja siihen liittyvien siirtomahdollisuuksien osalta.

Arvioimme Ympäristöjuridiikan artikkelissamme, miten tiedonhallinnan vastuut voidaan organisoida huomioiden perustuslain asettamat rajoitteet julkisen hallintotehtävän antamisesta yksityisen hoidettavaksi. Päädymme artikkelissa siihen, että kunnallisten viranomaisten asemaa henkilötietojen käsittelyssä ei voida arvioida pelkästään tietosuojasääntelyn perusteella, vaan aseman arvioinnissa on huomioitava muualla laissa säädetyt informaation käsittelyyn vaikuttavat säännökset. Esimerkiksi yhteisrekisterinpitäjyyttä ei voida arvioida eikä järjestää viranomaisten toiminnassa pelkästään tietosuoja-asetuksessa säädetyn perusteella, vaan järjestelyssä on huomioitava viranomaisten toimivaltaa koskeva sääntely ja siitä johtuvat rajoitukset. Johtopäätöksissä toteammekin, että jätelain sääntely ei ilmeisesti vastaa sitä, mitä aikanaan lainvalmistelussa oli tarkoitus ehdottaa säädettäväksi, koska lainvalmistelusta vastanneella ministeriöllä on erilaisia käsityksiä sääntelystä kuin millaiseksi oikeuskäytäntö on muodostunut. Uusi tiedonhallintalaki edellyttää tiedonhallinnan muutosvaikutusarvioinnin tekemistä myös lainvalmistelussa. Velvollisuus tuleekin tarpeeseen.

Koko artikkelin voit lukea osoitteessa: https://www.edilex.fi/ymparistojuridiikka/20364 (Voutilainen, Tomi – Sariola, Meri Ympäristöjuridiikka 3-4/2019 s. 8.)

Hallintopakkoasiat ovat erityinen menettelyn laji. Menettelyn perusteiden selkeyttäminen olisi tarpeen, jotta viranomaisissa voitaisiin ensin erottaa hallintopakko muista jälkivalvonnan lajeista ja sitten keskittyä itse asiaan eli löytämään kaikkien oikeusturvaa toteuttava ja mahdollisimman hyvä ratkaisu useinkin hankalaan käytännön tilanteeseen.

Hallintopakkomenettely, tuo hallinnon viimekätinen keino saada lainvastainen menettely loppumaan sakon tai teettämisen uhalla, tuottaa jatkuvasti päänvaivaa. Valvontavirkamiehet kokevat olevansa hampaattomia ilman tätä keinoa, ja mieluiten hampaat pidettäisiin omassa suussa. Uutta ympäristönsuojelulakia valmisteltaessa 2013 ELY:jen ympäristöjohtajat saivat YSL-hallintopakkotoimivallan pidettyä ELY:illä, vaikka AVI:ien ympäristövastuualueiden johtajat olisivat mielellään myös ottaneet sen omiin virastoihinsa. Pitkään AVI:ssa ja sen edeltäjävirastoissa työskennelleenä en itse osannut kaivata vesilain hallintopakkojen lisäksi näitäkin omaan virastooni enkä liioin vastustaakaan muutosta.

Aloitettuani hallinto-oikeudessa syksyllä 2014 huomasin, että istunnoissa käydään yllättävän usein keskustelua siitä, onko jokin valituksessa esitetty seikka vaatimus, johon hallinto-oikeuden tulisi vastata – ja jos on kyse vaatimuksesta, millaista tai miten perusteltua vastausta meiltä edellytetään. Kun pöydällä on hallintopakkoasia, myös hallintovirkamiehen olisi hyvä kysyä näitä kysymyksiä itseltään.

Hallintopakko on asian mukaan joko kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen, ELY:n tai AVI:n ratkaistavana. Hallinto-oikeudesta katsottuna kaikilla näyttää olevan toisinaan vaikeuksia hahmottaa tilanteen edellyttämää menettelyä, joka poikkeaa tavanomaisesta valvonta-asian lupahakemuksen käsittelystä. Jopa asianosaispiiri voi olla vaikea määritellä eikä mielipiteenesittäjille pitäisi antaa suunvuoroa. Hallinto-oikeudessa on hankalaa paikata menettelyn puutteita.

Sain erinomaisen opin ympäristöasioissa kysymykseen tulevista menettelyistä, kun aloitin 1988 vesioikeudessa. Vanha vesilaki käsitti tuolloin koko valikoiman: lupa-asiat, valitusasiat, siviiliriidat, rikosasiat, kaikenlaiset korvausasiat ja hallintopakkoasiat. Menettelyt ovat sittemmin eriytyneet eri viranomaisiin. Hallintopakko tulee nykyään vain ennakko- ja jälkivalvontaan tottuneiden virkamiesten käsiteltäväksi. Kun päätösvalta on valvontaviranomaisella, on ymmärrettävästi erityisenä haasteena erottaa toisistaan muu valvonta ja valituskelpoiseen päätökseen johtava hallintopakkomenettely.

Vuosien varrella ja aiheesta lukuisten työtoverien kanssa käymieni keskustelujen kautta olen päätynyt siihen, että hallintopakko tuntuu hankalalta siksi, että ei olla jouduttu paljonkaan pohtimaan menettelyiden eroja. Joka viranomaisessa ei nykyisin ole lakimiehiä, joilta kysyä neuvoa, eikä tilanne ole heillekään välttämättä helppo. Ympäristöhallinnon seikkaperäinen ohjeistus tarjoaa asiakirjamalleja ja muutakin apua. Niissä käytetty sanasto tosin saattaa paikoin pikemmin sekoittaa asiaa kuin selventää sitä. Varsinkin vireillepanoasia hämmentää. Kun olen selittänyt ympäristöasioissa aloittaville kollegoille sen tarkoittavan hallintopakkohakemusta ja sen käsittelyä, ihmettely on heti loppunut.

Lainsäätäjällä puolestaan on vastuu hämmennyksestä, joka aiheutuu vireillepano-oikeuden sääntelystä. Näyttää siltä, että valvontaviranomaisella olisi etusija (jollei asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen aloitteesta, asian voi panna vireille…) – mitä olisi tehtävä yksityisten tai yhdistysten vaatimuksille, jos hallintopakko on jo vireillä valvontaviranomaisen aloitteesta? Sylttytehdasta en ole löytänyt.

Sakon uhka on vakava asia. Hallintopakkomenettelyssä on korostetusti kysymys kaikkien osapuolten oikeusturvasta. Menettelysäännösten on tarkoitus palvella oikeusturvan toteuttamista. Auttaakseni ympäristöoikeuden eri rooleissa toimivia keskittymään itse asiaan eli käsittelemään sitä ilman turhaa menettelypähkäilyä, olen pitkään yrittänyt löytää aikaa kirjoittaa hallintopakon peruskysymyksistä artikkeli Ympäristöjuriikkaan, jonka tiedän leviävän laajalti alan toimijoiden piirissä. Viime keväänä siihen tuli tilaisuus jalkaleikkauksen jälkeisellä sairaslomalla. Kun vielä useampi kollega antoi reipasta palautetta, samoin YJ:n refereet, ja lopulta toimituskin auttoi viimeistelyssä, on artikkeli luettavissa uusimmassa numerossa. Tämä on silti vain pintaraapaisu muutamista kysymyksistä. Jatketaan keskustelua kukin omalla paikallamme!

Artikkelini ”Hallintopakkoasian käsittelyn ja relaatioiden peruskysymyksiä” (Ympäristöjuridiikka 3-4/2019, s. 30-51), löytyy täältä .

---

Keväällä SYS myönsi Noora Herraselle kirjoittajapalkinnon Ympäristöjuridiikka-lehden vuoden 2018 parhaasta artikkelista. Palkituksi tuli lehden numerossa 2–3/2018 julkaistu referee-artikkeli Luonnonarvojen huomioon ottaminen turvetuotannon sijoittamisessa. Artikkeli on saatavilla Edilex-palvelun kautta.

Esityksen palkittavasta artikkelista teki professori Erkki Hollo. Erkki Hollon perusteluiden mukaan ”Kirjoituksessa on tarkasteltu lainuudistuksen taustan ja säännöksen soveltamisalan lisäksi tulkinnallisesti merkityksellisiä kysymyksiä diskursiivisesti ja valottaen omia tulkintoja runsain lähdeviittauksin ja luontoarvoja koskevin näkökohdin. Kirjoitus on ansiokas paitsi analyyttisen lähestymistavan vuoksi myös lain soveltamisessa ilmenevien seikkojen ymmärtämisen kannalta.”

Kirjoittajan tiivistelmä artikkelista:

Tarkastelin artikkelissani ympäristönsuojelulain (YSL, 527/2014) 13 §:n (turvetuotannon sijoittaminen) soveltamista, sen luonnonsuojelullisten tavoitteiden toteutumista sekä sitä, miten säännöksen tulkinnalla voidaan edistää kyseisten tavoitteiden toteutumista.

Uusi ympäristönsuojelulaki tuli voimaan 1.9.2014 ja uudistuksen yhtenä tavoitteena oli luonnonarvojen entistä parempi huomioon ottaminen turvetuotantoa koskevassa ympäristölupaharkinnassa. YSL 13 §:n mukaan turvetuotannon sijoittamisesta ei saa aiheuta valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Luonnonarvon merkittävyyden arvioinnissa otetaan huomioon hankkeen sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja suoluontotyyppien uhanalaisuus, esiintymän merkittävyys ja laajuus sekä suon luonnontilaisuus. Arvioinnista voidaan ottaa huomioon myös sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille.

Säännöksen 2–4 momenteissa säädetään poikkeuksista turmelemiskieltoon. Poikkeuksista merkitystä on lähinnä 4 momentilla, jonka mukaan turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut.

Artikkelissani käsittelin paitsi YSL 13 §:n tulkintaa ja soveltamista myös sääntelyn muuttamisen tarvetta. Pyrin lähestymään aihetta laajasta näkökulmasta, ja tutkimuksen tavoitteena olikin tuottaa suosituksia sekä lainsoveltajille että lainsäätäjälle. Tutkimusta varten tarkastelin aluehallintoviraston ratkaisukäytäntöä sekä haastattelin soihin perehtyneitä luonnontieteen asiantuntijoita.

Asiantuntijoiden haastattelut antoivat runsaasti sellaista luonnontieteellistä tietoa, jota ei tyypillisesti ole oikeustieteilijällä. Haastatteluissa nousi esiin erityisesti se, miten YSL 13 §:n soveltamisalan tiukka rajaus voi vaikuttaa sen luonnonsuojelullisten tavoitteiden toteutumiseen.

Tulin siihen johtopäätökseen, että YSL 13 § edistää soiden luonnonarvojen tilaa, muttei riittävästi saavuttaakseen sille asetetut luonnonsuojelulliset tavoitteet. Säännös mahdollistaa uhanalaisten lajien ja luontotyyppien huomioon ottamisen turvetuotannon sijoittamisessa, mikä on selkeä muutos aiemmin vallinneeseen oikeustilaan. Se nostaa esille soiden luonnonarvojen merkityksen ja ohjaa tuottajia hakemaan ympäristölupia soille, joiden luonnontila on jo merkittävästi muuttunut. Säännös ei kuitenkaan itsessään takaa riittävää suojaa soiden uhanalaisille lajeille ja luontotyypeille. Lisäksi sitä sovelletaan aluehallintovirastoissa hyvin harvoin, jolloin sen vaikuttavuus jää vähäiseksi.

YSL 13 §:n suuri puute on sen soveltamisalan ulottaminen vain niihin soihin, jotka kuuluvat luonnontilaisuusluokkiin 3–5. Luonnontilaisuusasteikko ei ole tarkkuudeltaan riittävä osoittamaan, minkälaisilla soilla merkittäviä luonnonarvoja on jäljellä. Jatkossa suon rajaukseen tulee erityisesti kiinnittää huomiota, jotta suurpiirteinen luonnontilaisuusluokitus ei saisi liian määräävää asemaa. Rajauksen tulee perustua suon vesitalouteen ja pienetkin luonnontilaiset alueet tulee ottaa siinä huomioon.  

Maankäyttö- ja rakennuslain keskeisiä tavoitteita on ollut lisätä kaavoitusta. ”Haulikolla ammuttu” hajarakentaminen hajoittaa yhdyskuntarakennetta, ei edistä ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti eikä ehkä kulttuurisestikaan kestävää kehitystä. Mutta voisiko yksityiskohtaisen kaavoituksen vaihtoehtona käyttää hiljenevillä alueilla rakennusjärjestystä nykyistä enemmän?

Rakennusjärjestyksen käyttöalaa kasvatettu

Lain muutoksilla on rakennusjärjestyksen käyttömahdollisuutta lisätty. Niin sanotun KARALUSU –paketin tuoma mahdollisuus antaa rakennusjärjestyksessä määräys vapaa-ajanasunnon käyttötarkoituksen muuttamisesta pysyvään asumiseen ilman poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua herätti kuntapoliitikoissa ylimitoitettuja toiveita. Rannoille on laadittu paljon rantayleiskaavoja ja rakennusjärjestys taipuu hierarkisesti alempana niille, asemakaavoista puhumattakaan. Kaavoitetuilla alueilla ei kaavan vastainen käyttötarkoitusmuutos onnistu ilman kunnan poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua. Toisaalta, ”kaikki” valta on nykyään kunnilla itsellänsä. Vallan vastapainona on vastuullinen päätöksenteko, eikä toimivallan siirroilla kuntiin ole miltään osin muutettu lupaedellytysten harkintaa koskevia oikeusohjeita.

Maanomistajien yhdenvertaisuus on terveen yhdyskuntarakenteen ohella toinen keskeinen lähtökohta, kun rakentamisen sijoittumista harkitaan. Emätilaperiaatteena tunnettu, aiemmin kantatilaperiaatteeksi kutsuttu, metodi ei perustu suoraan lain säännöksiin. Periaate on kehittynyt käytännön tarpeista ja sitä on vakiintuneesti sovellettu myös oikeuskäytännössä. Tosin tutkijapiireissä on toistuvasti epäilty alun perin rantarakentamiseen kehitetyn periaatteen soveltumista ”kuivan maan” suunnittelutarvetilanteisiin. Korkein hallinto-oikeus on viitannut emätilaperiaatteeseen myös joissakin päätöksissä, jotka eivät ole koskeneet ranta-alueita.

Emätilaperiaatetta käyttämällä määritetään rakentamisen mahdollisuus ja rakentamisen määrä jonkin tietyn poikkileikkausajankohdan mukaisille tiloille, emä- tai kantatiloille. Yleensä leikkausajankohtina on käytetty joko rakennuslain voimaantuloajankohtaa 1.7.1959 tai rantakaavasäännösten voimaantuloajankohtaa 15.10.1969.

Maapolitiikkaa ja linjauksia

Kunnissa on ryhdytty – osin vuonna 2015 maankäyttö- ja rakennuslakiin lisätyn maapolitiikan harjoittamista koskevan yleisluontoisen maininnan innoittamina – laatimaan entistä pontevammin erilaisia maapoliittisia ohjelmia. Ohjelmat ovat luonteeltaan linjauksia, jotka on tulkittu juridisesti valmisteluksi eikä niistä pääse valittamaan.

Maapoliittisilla linjauksilla kunta pystyy harjoittamaan vaalikauden ylittävää suunnitelmallista maankäytön ohjausta. Niiden avulla kunta ohjaa kaavoitusta alueille, joilla arvioidaan olevan elinvoimaa ja joille kunnan kannattaa tehdä infrarakentamisen ja palveluverkon investointeja. Linjauksia käytetään myös maanhankinnan välineinä.

Yleisluontoisempien maapoliittisten linjausten lisäksi on kunnissa laadittu myös tarkempia edullisuusvyöhyketarkasteluja. Tilakohtaisia rakennuspaikkojen määrän mitoituksia on sidottu vyöhykkeisiin siten, että kyläalueille hyväksytään enemmän rakentamista kuin syrjäisemmille alueille. Myös näissä tilanteissa on usein turvauduttu emätilatarkastelun kaltaisiin poikkileikkausajankohtiin.

Rakennusjärjestyksen luonne

Maapoliittisiin linjauksiin verrattuna rakennusjärjestyksen etuna on, että sen valmistelussa noudatetaan kaavoituksesta tuttua vuorovaikutteisuutta. Maanomistajia ja muita osallisia kuullaan. Rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä voi myös valittaa.

Valtaosa maan pinta-alasta sijoittuu alueille, joille ei ole odotettavissa kasvua eikä mainittavampia rakentamispaineita. Kaupungistuminen ja väestön keskittyminen muutamaan kasvukeskukseen on ennusteiden mukaan vain kiihtymässä.

Hiljenevissä kunnissa eivät kuntien mahdollisuudet yksityiskohtaiseen kaavoitukseen ole kehuttavat. Toisaalta, jos rakentamisen halukkuuttakaan ei juuri ole, niin miksi käyttää vähiä voimavaroja tarkkaan suunnitteluun.

Rakennusjärjestys voi tällöin näyttäytyä instrumenttina, jonka käyttöalaa rakentamisen mitoittamisessa ja muussa ohjauksessa voitaisiin edelleen kasvattaa. Rakennusjärjestys on lain mukaan pakollinen jokaisessa kunnassa. Rakennusjärjestystä joudutaan myös aika ajoin päivittämään. Voisiko rakennusjärjestys toimia eräänlaisena ”kevytkaavana”?

Aiheesta lisää artikkelissani ”Maanomistajien yhdenvertaisuus ja rakennusjärjestys” (Ympäristöjuridiikka 4/2018 s. 52 – 69).

Ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa poikkeustilanneilmoituksia käytetään poikkeamaan lupaehdoista silloinkin, kun se ei lain mukaan olisi sallittua. Poikkeuksia hyväksytään, vaikka ongelmiin olisi tullut varautua ennalta. Poikkeuksia myönnetään myös lupamääräyksistä poikkeavan toiminnan jatkamiseen ilman ympäristönsuojelullisia perusteita.

Kun ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa kohdataan onnettomuus, tuotantohäiriö tai muu vastaava ennalta arvaamaton ja kertaluonteinen tilanne, toiminnanharjoittajan tulee jättää viranomaiselle ilmoitus tapahtuneesta ja vahinkojen rajoittamissuunnitelma. Ilmoituksen perusteella viranomaisen on tehtävä päätös, jossa annetaan määräykset toiminnan saattamisesta lailliseen tilaan.

Viranomaisen päätöksessä voidaan sallia poikkeaminen ympäristölupamääräyksistä silloin, kun poikkeamiselle on ympäristönsuojelullinen peruste. Talvivaaran kaivosta koskeneen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisun (2014:187) mukaan poikkeaminen voidaan hyväksyä vain silloin, jos tilanne on ollut ennalta-arvaamaton. Kevään sulamisvedet ja sateet olivat KHO:n mukaan olosuhde, johon tulisi osata varautua ennalta.

Tarkastelin Ympäristöjuridiikan tuoreimmassa numerossa julkaistussa tutkimuksessa kaikkia ELY-keskusten poikkeustilanneilmoituksesta tekemiä päätöksiä neljän vuoden ajalta. Aineistosta kävi ilmi, että neljäsosa päätöksistä oli tehty tilanteissa, joita voitiin pitää ennakoitavana. Useimmiten viranomainen ei ollut päätöksen perusteluissa tunnistanut, että kyseessä oli ennakoitava tilanne. Osassa tapauksista lainmukainen toimintatapa olisi ollut hyvin byrokraattinen, mikä luultavasti selitti sen, että viranomainen hyväksyi lupaehdoista poikkeamisen näissäkin tapauksissa. Esimerkiksi jos vesilaitos uusii käyttöikänsä päähän tulevia mittareita tai viemäriputkia ja joutuu tämän takia tekemään lyhyen ohijuoksutuksen, luvan muuttaminen kuulemisineen pelkästään asennustöitä varten olisi tarpeettoman raskasta.

Mukaan mahtui myös selkeästi sääntelyn tarkoituksen vastaisia tilanteita. Esimerkiksi kun jätteenkäsittelijän sallittiin ottaa vastaan lupaehdot ylittävä määrä jätteitä, viranomainen ei tarkastellut, voisiko nuo jätteet toimittaa sellaiselle jätteenkäsittelijälle, jolla olisi lupa ottaa ne vastaan. Kahdessa tapauksessa viranomainen tunnisti tilanteen olleen ennakoitavissa, mutta ei nähnyt tilanteessa vaihtoehtoista toimintatapaa; ilmoituksessa esitettyjen toimintatapojen hylkääminen olisi johtanut ympäristönsuojelun kannalta selvästi haitallisempaan lopputulokseen.

Syyt poikkeamiselle tulisi perustaa aina ympäristönsuojelulliseen tarpeeseen, eikä esimerkiksi siihen, että toiminnan jatkaminen sallitaan yksinomaan liiketaloudellisin perusteluin. Muutamassa tapauksessa toiminnan jatkaminen sallittiin poikkeuksen turvin, vaikka poikkeamiselle ei ollut löydettävissä ympäristönsuojelullista syytä tai sen tarve oli ympäristönsuojelun näkökulmasta ylimalkaisesti perusteltu.

Kun poikkeamismenettelyä koskevaa sääntelyä tarkistettiin vuonna 2014, lakiesityksen perusteluissa korostettiin, että poikkeamismenettelyn käyttöala on levinnyt tilanteisiin, joihin se ei ole tarkoitettu. Useiden poikkeusten on arvioitu osaltaan vaikuttaneen esimerkiksi Talvivaaran lupatilanteen monimutkaistumiseen ja sitä kautta vaikeuttaneen ongelmien hallintaa. Näyttäisi sille, että muutosta lainsäätäjän toivomaan suuntaan ei ole hallintokäytännössä tapahtunut sääntelyn tarkistamisen jälkeen.

Näen nykyisen epäselvän tilanteen ratkaisun koostuvan muutamasta osasesta. Ensiksi lakia kannattaisi muuttaa siten, että lyhytaikainen poikkeaminen ympäristölupamääräyksistä voitaisiin sallita laitteiden huolto- ja asennustöiden yhteydessä, kun nyt se on sallittu ainoastaan niiden purkamisen yhteydessä. Ympäristöluvan muuttaminen huoltotoimenpiteitä varten on aivan liian raskas tie.

Toiseksi viranomainen on toisinaan joutunut ilmoitusta käsitelleessään puntaroimaan lain sanamuodon, tulkintakäytännön ja ympäristönsuojelullisesti haitallisemman vaihtoehdon välillä. Tämä on myös luettavissa eräistä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista. Ympäristönsuojelullisesti haitallisemman vaihtoehdon valitseminen lain noudattamisen takia ei yleensä ole ympäristönsuojelulain tarkoituksen mukaista. Näiden hankalien tilanteiden olemassaolo näyttäisi olevan jokseenkin hallintokäytännön perustella hyväksytty, eikä asiaa ole syytä arvioida toisin.

Kolmanneksi ympäristönsuojeluvalvonnan tulee puuttua toimintaan hyvissä ajoin, ennen kuin se on ehtinyt ajautua lainvastaiseen tilanteeseen. Neljänneksi poikkeaminen on aina perusteltava ympäristönsuojelullisesta tarpeesta. Jos toiminnan jatkamiselle tai esimerkiksi raaka-aineiden ja jätteiden varastomäärien ylitykselle ei löydy ympäristönsuojelullista perustetta, viranomaisen tulee uskaltaa hylätä esitetyt toimenpiteet.

Lue koko tutkimusartikkeli Airaksinen, Jussi: Poikkeustilanneilmoitukset ympäristönluvanvaraisessa toiminnassa – suunnitelmallista poikkeamista lupamääräyksistä Ympäristöjuridiikan numerosta 4/2018. Lehti löytyy sähköisenä Edilexistä.

SYS myönsi Laura Leinolle kirjoittajapalkinnon Ympäristöjuridiikka-lehden vuosien 2011-2015 parhaasta artikkelista. Palkituksi tuli lehden numerossa 1/2015 julkaistu referee-artikkeli Korvaavat toimenpiteet pienialaisten luontokohteiden suojelusta poikettaessa. Artikkelin voi saada Edilex palvelun kautta.

Esityksen palkittavasta artikkelista tekivät hallintoneuvos Kari Kuusiniemi ja professori Tapio Määttä. Heidän mukaansa ’Leinon artikkeli on poikkeuksellisen monitieteinen kirjoitus käytännössä tärkeästä aihepiiristä. Kysymyksenasettelu on innovatiivinen. Kirjoittaja esittää hyvin argumentoituja lainsäädännön kehittämisideoita tulkintasuositusten ohella. Kansainvälistä lähdeaineistoa on hyödynnetty ansiokkaasti.’

Kirjoittajan tiivistelmä palkitusta artikkelista:

Voidaanko luonnonsuojelulain poikkeuslupasääntelyä joustavoittaa suojelun tavoitteita vaarantamatta?

Ympäristöä koskevan sääntelyn keventäminen ja joustavoittaminen on hallituksen linjausten myötä noussut keskusteluun myös oikeustieteen alalla. Samanaikaisesti tunnustetaan kuitenkin yhä laajemmin, että edes nykyisen tasoinen lainsäädäntömme ei ole onnistunut turvaamaan luonnon monimuotoisuuden säilymistä riittävällä tasolla. Tähän aihepiiriin sijoittuu ympäristöjuridiikassa julkaistu artikkelini ”korvaavat toimenpiteet pienialaisten luontokohteiden suojelusta poikettaessa”, jossa pohdin kompensaatiota keinona sääntelyn joustavuuden ja suojelutavoitteiden yhteensovittamiseen.

Luonnon monimuotoisuuden suojelu on perinteisesti rakentunut alue- ja lajisuojelua painottavan luonnonsuojelulainsäädännön varaan. Uusimpien lajien uhanalaisuutta käsittelevien arvioiden perusteella voidaan todeta, ettei tällaisella sääntelyllä ole onnistuttu turvaamaan monimuotoisuuden säilymistä halutulla tasolla. Toisaalta suojelun kohdentaminen enenemässä määrin varsinaisten suojelualueiden ulkopuolelle on tuonut mukanaan uusia haasteita suojelun ja muun toiminnan tarpeiden yhteensovittamisesta. Erityisesti pienialaisten kohteiden suojelun kustannukset ja saavutetut suojeluhyödyt eivät välttämättä aina ole suhteessa toisiinsa.

Yksi mahdollinen keino kehittää sääntelyä näiden pienialaisten kohteiden osalta on korvaavien toimenpiteiden hyödyntäminen. Korvaavilla toimenpiteillä tarkoitetaan yksinkertaistaen sitä, että lain suojelemia luontoarvoja saadaan tietyltä alueelta hävittää, mikäli ne korvataan toisaalla vastaavilla arvoilla. Käytännössä nämä korvaavat toimenpiteet voivat olla esimerkiksi uusien korvaavien suojelualueiden hankkimista tai elinympäristökunnostuksia. Edellytyksenä valittaville toimenpiteille on se, että niillä saadaan säilytettyä suojelun taso vähintään vastaavana kuin aiemmassa tilanteessa. Varovaisuusperiaate huomioiden tämä edellyttää, että korvaavien toimenpiteiden arvo tulee suojellun luontoarvon kannalta olla suurempi kuin hävitettävällä kohteella.

Tällä hetkellä Suomessa ei ole sääntelyä korvaaviin toimenpiteisiin liittyen lukuun ottamatta Natura 2000 -verkoston alueita koskevaa kompensaatiosäännöstä, jota ei ole vielä koskaan sovellettu. Näkemykseni mukaan korvaavat toimenpiteet voisivat kuitenkin tarjota keinon joustavoittaa poikkeuslupasääntelyä pienialaisten luontokohteiden kohdalla ja niistä olisi mahdollista säätää luonnonsuojelulaissa suhteellisen vähäisin muutoksin.

Periaatteessa luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan edellytysten sitominen korvaavien toimenpiteiden toteuttamiseen mahdollistaisi sekä suojelun tason säilyttämisen ennallaan että lupamenettelyn joustavoittamisen. Toisaalta käytännössä korvaavista toimenpiteistä päättäminen ja niiden toteuttaminen lisäisivät hallinnollista taakkaa todennäköisesti sekä lupaviranomaisen että luvanhakijan taholla. Kaiken kaikkiaan lienee selvää, etteivät korvaavat toimenpiteet yksin ratkaise sääntelyn joustavuuteen ja suojelun tehokkuuteen liittyviä ongelmia, mutta nähdäkseni ne ansaitsisivat nykyistä merkittävämmän roolin tulevassa sääntelyssä.

Kävin katsomassa elokuvan Jättiläinen. Elokuva kuvasi Talvivaaran ympäristöluvan päätöksentekoa aluehallintovirastossa. Elokuvasta tuli surullinen mieli. Siinä annettiin ymmärtää, että päätöksentekoon vaikuttivat ulkopuoliset tekijät. Alueen työllisyys, valtiovallan toiveet ja rahoittajien odotukset leimasivat elokuvassa ympäristöluvan päätöksentekoa. Elokuvassa näkyi epäluottamus päätöksentekoprosessiin. Ympäristökysymykset lakaistiin elokuvan mukaan maton alle. Vasta nuorimman ympäristöneuvoksen herääminen sankarillisesti omaa etuaan tavoittelemattomaan päätöksentekoon elokuvan loppuvaiheessa johti ympäristökysymysten huomioon ottamiseen ja sen pelastamiseen, mikä enää pelastettavissa oli.

Elokuvaa katsoessa tuli mieleeni osallistumiseni Brasiliassa marraskuussa 2014 Kansainvälisen tuomariliiton kokoukseen. Siellä olivat erityisaiheena ympäristöasiat. Varsinkin Etelä-Amerikan valtioiden tuomarit kertoivat, että ympäristöasioiden päätöksentekoa ohjaavat usein korporaatiot ja korruptio. Entisenä vesioikeustuomarina ajattelin, etteivät nämä seikat ainakaan Suomessa eikä EU:n alueella rasita päätöksentekoa. Siten en ollut erityisen kiinnostunut kokouksessa esitetyistä vaatimuksista, että tuomareiden tulee olla rohkeita päätöksenteossaan. Tuomarin asemassa olevan henkilön päätöksentekoa eivät ohjaa asiaan vaikuttamattomat ulkopuoliset paineet. Tuomarin ei tarvitse olla erityisen rohkea tai sankarillinen.

Elokuva on tietenkin fiktio. Kuitenkin se panee kysymään, onko päätöksentekoa koskeva epäluottamus laaja ilmiö. Tulisiko kansalaisten luottamusta ympäristöasioiden päätöksenkoon erityisesti tutkia?

Lisäksi elokuva pani minut jälleen kysymään, olisiko Suomessa luottamuksen kannalta ollut parempi valita vuoden 2000 alusta hallinnollisen päätöksentekomallin sijasta Ruotsin esimerkin mukaisesti ympäristöoikeusjärjestelmä. Ruotsissa en ole havainnut olleen ongelmia.