Year: 2019

Keväällä SYS myönsi Noora Herraselle kirjoittajapalkinnon Ympäristöjuridiikka-lehden vuoden 2018 parhaasta artikkelista. Palkituksi tuli lehden numerossa 2–3/2018 julkaistu referee-artikkeli Luonnonarvojen huomioon ottaminen turvetuotannon sijoittamisessa. Artikkeli on saatavilla Edilex-palvelun kautta.

Esityksen palkittavasta artikkelista teki professori Erkki Hollo. Erkki Hollon perusteluiden mukaan ”Kirjoituksessa on tarkasteltu lainuudistuksen taustan ja säännöksen soveltamisalan lisäksi tulkinnallisesti merkityksellisiä kysymyksiä diskursiivisesti ja valottaen omia tulkintoja runsain lähdeviittauksin ja luontoarvoja koskevin näkökohdin. Kirjoitus on ansiokas paitsi analyyttisen lähestymistavan vuoksi myös lain soveltamisessa ilmenevien seikkojen ymmärtämisen kannalta.”

Kirjoittajan tiivistelmä artikkelista:

Tarkastelin artikkelissani ympäristönsuojelulain (YSL, 527/2014) 13 §:n (turvetuotannon sijoittaminen) soveltamista, sen luonnonsuojelullisten tavoitteiden toteutumista sekä sitä, miten säännöksen tulkinnalla voidaan edistää kyseisten tavoitteiden toteutumista.

Uusi ympäristönsuojelulaki tuli voimaan 1.9.2014 ja uudistuksen yhtenä tavoitteena oli luonnonarvojen entistä parempi huomioon ottaminen turvetuotantoa koskevassa ympäristölupaharkinnassa. YSL 13 §:n mukaan turvetuotannon sijoittamisesta ei saa aiheuta valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Luonnonarvon merkittävyyden arvioinnissa otetaan huomioon hankkeen sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja suoluontotyyppien uhanalaisuus, esiintymän merkittävyys ja laajuus sekä suon luonnontilaisuus. Arvioinnista voidaan ottaa huomioon myös sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille.

Säännöksen 2–4 momenteissa säädetään poikkeuksista turmelemiskieltoon. Poikkeuksista merkitystä on lähinnä 4 momentilla, jonka mukaan turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut.

Artikkelissani käsittelin paitsi YSL 13 §:n tulkintaa ja soveltamista myös sääntelyn muuttamisen tarvetta. Pyrin lähestymään aihetta laajasta näkökulmasta, ja tutkimuksen tavoitteena olikin tuottaa suosituksia sekä lainsoveltajille että lainsäätäjälle. Tutkimusta varten tarkastelin aluehallintoviraston ratkaisukäytäntöä sekä haastattelin soihin perehtyneitä luonnontieteen asiantuntijoita.

Asiantuntijoiden haastattelut antoivat runsaasti sellaista luonnontieteellistä tietoa, jota ei tyypillisesti ole oikeustieteilijällä. Haastatteluissa nousi esiin erityisesti se, miten YSL 13 §:n soveltamisalan tiukka rajaus voi vaikuttaa sen luonnonsuojelullisten tavoitteiden toteutumiseen.

Tulin siihen johtopäätökseen, että YSL 13 § edistää soiden luonnonarvojen tilaa, muttei riittävästi saavuttaakseen sille asetetut luonnonsuojelulliset tavoitteet. Säännös mahdollistaa uhanalaisten lajien ja luontotyyppien huomioon ottamisen turvetuotannon sijoittamisessa, mikä on selkeä muutos aiemmin vallinneeseen oikeustilaan. Se nostaa esille soiden luonnonarvojen merkityksen ja ohjaa tuottajia hakemaan ympäristölupia soille, joiden luonnontila on jo merkittävästi muuttunut. Säännös ei kuitenkaan itsessään takaa riittävää suojaa soiden uhanalaisille lajeille ja luontotyypeille. Lisäksi sitä sovelletaan aluehallintovirastoissa hyvin harvoin, jolloin sen vaikuttavuus jää vähäiseksi.

YSL 13 §:n suuri puute on sen soveltamisalan ulottaminen vain niihin soihin, jotka kuuluvat luonnontilaisuusluokkiin 3–5. Luonnontilaisuusasteikko ei ole tarkkuudeltaan riittävä osoittamaan, minkälaisilla soilla merkittäviä luonnonarvoja on jäljellä. Jatkossa suon rajaukseen tulee erityisesti kiinnittää huomiota, jotta suurpiirteinen luonnontilaisuusluokitus ei saisi liian määräävää asemaa. Rajauksen tulee perustua suon vesitalouteen ja pienetkin luonnontilaiset alueet tulee ottaa siinä huomioon.  

Maankäyttö- ja rakennuslain keskeisiä tavoitteita on ollut lisätä kaavoitusta. ”Haulikolla ammuttu” hajarakentaminen hajoittaa yhdyskuntarakennetta, ei edistä ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti eikä ehkä kulttuurisestikaan kestävää kehitystä. Mutta voisiko yksityiskohtaisen kaavoituksen vaihtoehtona käyttää hiljenevillä alueilla rakennusjärjestystä nykyistä enemmän?

Rakennusjärjestyksen käyttöalaa kasvatettu

Lain muutoksilla on rakennusjärjestyksen käyttömahdollisuutta lisätty. Niin sanotun KARALUSU –paketin tuoma mahdollisuus antaa rakennusjärjestyksessä määräys vapaa-ajanasunnon käyttötarkoituksen muuttamisesta pysyvään asumiseen ilman poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua herätti kuntapoliitikoissa ylimitoitettuja toiveita. Rannoille on laadittu paljon rantayleiskaavoja ja rakennusjärjestys taipuu hierarkisesti alempana niille, asemakaavoista puhumattakaan. Kaavoitetuilla alueilla ei kaavan vastainen käyttötarkoitusmuutos onnistu ilman kunnan poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua. Toisaalta, ”kaikki” valta on nykyään kunnilla itsellänsä. Vallan vastapainona on vastuullinen päätöksenteko, eikä toimivallan siirroilla kuntiin ole miltään osin muutettu lupaedellytysten harkintaa koskevia oikeusohjeita.

Maanomistajien yhdenvertaisuus on terveen yhdyskuntarakenteen ohella toinen keskeinen lähtökohta, kun rakentamisen sijoittumista harkitaan. Emätilaperiaatteena tunnettu, aiemmin kantatilaperiaatteeksi kutsuttu, metodi ei perustu suoraan lain säännöksiin. Periaate on kehittynyt käytännön tarpeista ja sitä on vakiintuneesti sovellettu myös oikeuskäytännössä. Tosin tutkijapiireissä on toistuvasti epäilty alun perin rantarakentamiseen kehitetyn periaatteen soveltumista ”kuivan maan” suunnittelutarvetilanteisiin. Korkein hallinto-oikeus on viitannut emätilaperiaatteeseen myös joissakin päätöksissä, jotka eivät ole koskeneet ranta-alueita.

Emätilaperiaatetta käyttämällä määritetään rakentamisen mahdollisuus ja rakentamisen määrä jonkin tietyn poikkileikkausajankohdan mukaisille tiloille, emä- tai kantatiloille. Yleensä leikkausajankohtina on käytetty joko rakennuslain voimaantuloajankohtaa 1.7.1959 tai rantakaavasäännösten voimaantuloajankohtaa 15.10.1969.

Maapolitiikkaa ja linjauksia

Kunnissa on ryhdytty – osin vuonna 2015 maankäyttö- ja rakennuslakiin lisätyn maapolitiikan harjoittamista koskevan yleisluontoisen maininnan innoittamina – laatimaan entistä pontevammin erilaisia maapoliittisia ohjelmia. Ohjelmat ovat luonteeltaan linjauksia, jotka on tulkittu juridisesti valmisteluksi eikä niistä pääse valittamaan.

Maapoliittisilla linjauksilla kunta pystyy harjoittamaan vaalikauden ylittävää suunnitelmallista maankäytön ohjausta. Niiden avulla kunta ohjaa kaavoitusta alueille, joilla arvioidaan olevan elinvoimaa ja joille kunnan kannattaa tehdä infrarakentamisen ja palveluverkon investointeja. Linjauksia käytetään myös maanhankinnan välineinä.

Yleisluontoisempien maapoliittisten linjausten lisäksi on kunnissa laadittu myös tarkempia edullisuusvyöhyketarkasteluja. Tilakohtaisia rakennuspaikkojen määrän mitoituksia on sidottu vyöhykkeisiin siten, että kyläalueille hyväksytään enemmän rakentamista kuin syrjäisemmille alueille. Myös näissä tilanteissa on usein turvauduttu emätilatarkastelun kaltaisiin poikkileikkausajankohtiin.

Rakennusjärjestyksen luonne

Maapoliittisiin linjauksiin verrattuna rakennusjärjestyksen etuna on, että sen valmistelussa noudatetaan kaavoituksesta tuttua vuorovaikutteisuutta. Maanomistajia ja muita osallisia kuullaan. Rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä voi myös valittaa.

Valtaosa maan pinta-alasta sijoittuu alueille, joille ei ole odotettavissa kasvua eikä mainittavampia rakentamispaineita. Kaupungistuminen ja väestön keskittyminen muutamaan kasvukeskukseen on ennusteiden mukaan vain kiihtymässä.

Hiljenevissä kunnissa eivät kuntien mahdollisuudet yksityiskohtaiseen kaavoitukseen ole kehuttavat. Toisaalta, jos rakentamisen halukkuuttakaan ei juuri ole, niin miksi käyttää vähiä voimavaroja tarkkaan suunnitteluun.

Rakennusjärjestys voi tällöin näyttäytyä instrumenttina, jonka käyttöalaa rakentamisen mitoittamisessa ja muussa ohjauksessa voitaisiin edelleen kasvattaa. Rakennusjärjestys on lain mukaan pakollinen jokaisessa kunnassa. Rakennusjärjestystä joudutaan myös aika ajoin päivittämään. Voisiko rakennusjärjestys toimia eräänlaisena ”kevytkaavana”?

Aiheesta lisää artikkelissani ”Maanomistajien yhdenvertaisuus ja rakennusjärjestys” (Ympäristöjuridiikka 4/2018 s. 52 – 69).

Ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa poikkeustilanneilmoituksia käytetään poikkeamaan lupaehdoista silloinkin, kun se ei lain mukaan olisi sallittua. Poikkeuksia hyväksytään, vaikka ongelmiin olisi tullut varautua ennalta. Poikkeuksia myönnetään myös lupamääräyksistä poikkeavan toiminnan jatkamiseen ilman ympäristönsuojelullisia perusteita.

Kun ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa kohdataan onnettomuus, tuotantohäiriö tai muu vastaava ennalta arvaamaton ja kertaluonteinen tilanne, toiminnanharjoittajan tulee jättää viranomaiselle ilmoitus tapahtuneesta ja vahinkojen rajoittamissuunnitelma. Ilmoituksen perusteella viranomaisen on tehtävä päätös, jossa annetaan määräykset toiminnan saattamisesta lailliseen tilaan.

Viranomaisen päätöksessä voidaan sallia poikkeaminen ympäristölupamääräyksistä silloin, kun poikkeamiselle on ympäristönsuojelullinen peruste. Talvivaaran kaivosta koskeneen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisun (2014:187) mukaan poikkeaminen voidaan hyväksyä vain silloin, jos tilanne on ollut ennalta-arvaamaton. Kevään sulamisvedet ja sateet olivat KHO:n mukaan olosuhde, johon tulisi osata varautua ennalta.

Tarkastelin Ympäristöjuridiikan tuoreimmassa numerossa julkaistussa tutkimuksessa kaikkia ELY-keskusten poikkeustilanneilmoituksesta tekemiä päätöksiä neljän vuoden ajalta. Aineistosta kävi ilmi, että neljäsosa päätöksistä oli tehty tilanteissa, joita voitiin pitää ennakoitavana. Useimmiten viranomainen ei ollut päätöksen perusteluissa tunnistanut, että kyseessä oli ennakoitava tilanne. Osassa tapauksista lainmukainen toimintatapa olisi ollut hyvin byrokraattinen, mikä luultavasti selitti sen, että viranomainen hyväksyi lupaehdoista poikkeamisen näissäkin tapauksissa. Esimerkiksi jos vesilaitos uusii käyttöikänsä päähän tulevia mittareita tai viemäriputkia ja joutuu tämän takia tekemään lyhyen ohijuoksutuksen, luvan muuttaminen kuulemisineen pelkästään asennustöitä varten olisi tarpeettoman raskasta.

Mukaan mahtui myös selkeästi sääntelyn tarkoituksen vastaisia tilanteita. Esimerkiksi kun jätteenkäsittelijän sallittiin ottaa vastaan lupaehdot ylittävä määrä jätteitä, viranomainen ei tarkastellut, voisiko nuo jätteet toimittaa sellaiselle jätteenkäsittelijälle, jolla olisi lupa ottaa ne vastaan. Kahdessa tapauksessa viranomainen tunnisti tilanteen olleen ennakoitavissa, mutta ei nähnyt tilanteessa vaihtoehtoista toimintatapaa; ilmoituksessa esitettyjen toimintatapojen hylkääminen olisi johtanut ympäristönsuojelun kannalta selvästi haitallisempaan lopputulokseen.

Syyt poikkeamiselle tulisi perustaa aina ympäristönsuojelulliseen tarpeeseen, eikä esimerkiksi siihen, että toiminnan jatkaminen sallitaan yksinomaan liiketaloudellisin perusteluin. Muutamassa tapauksessa toiminnan jatkaminen sallittiin poikkeuksen turvin, vaikka poikkeamiselle ei ollut löydettävissä ympäristönsuojelullista syytä tai sen tarve oli ympäristönsuojelun näkökulmasta ylimalkaisesti perusteltu.

Kun poikkeamismenettelyä koskevaa sääntelyä tarkistettiin vuonna 2014, lakiesityksen perusteluissa korostettiin, että poikkeamismenettelyn käyttöala on levinnyt tilanteisiin, joihin se ei ole tarkoitettu. Useiden poikkeusten on arvioitu osaltaan vaikuttaneen esimerkiksi Talvivaaran lupatilanteen monimutkaistumiseen ja sitä kautta vaikeuttaneen ongelmien hallintaa. Näyttäisi sille, että muutosta lainsäätäjän toivomaan suuntaan ei ole hallintokäytännössä tapahtunut sääntelyn tarkistamisen jälkeen.

Näen nykyisen epäselvän tilanteen ratkaisun koostuvan muutamasta osasesta. Ensiksi lakia kannattaisi muuttaa siten, että lyhytaikainen poikkeaminen ympäristölupamääräyksistä voitaisiin sallita laitteiden huolto- ja asennustöiden yhteydessä, kun nyt se on sallittu ainoastaan niiden purkamisen yhteydessä. Ympäristöluvan muuttaminen huoltotoimenpiteitä varten on aivan liian raskas tie.

Toiseksi viranomainen on toisinaan joutunut ilmoitusta käsitelleessään puntaroimaan lain sanamuodon, tulkintakäytännön ja ympäristönsuojelullisesti haitallisemman vaihtoehdon välillä. Tämä on myös luettavissa eräistä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista. Ympäristönsuojelullisesti haitallisemman vaihtoehdon valitseminen lain noudattamisen takia ei yleensä ole ympäristönsuojelulain tarkoituksen mukaista. Näiden hankalien tilanteiden olemassaolo näyttäisi olevan jokseenkin hallintokäytännön perustella hyväksytty, eikä asiaa ole syytä arvioida toisin.

Kolmanneksi ympäristönsuojeluvalvonnan tulee puuttua toimintaan hyvissä ajoin, ennen kuin se on ehtinyt ajautua lainvastaiseen tilanteeseen. Neljänneksi poikkeaminen on aina perusteltava ympäristönsuojelullisesta tarpeesta. Jos toiminnan jatkamiselle tai esimerkiksi raaka-aineiden ja jätteiden varastomäärien ylitykselle ei löydy ympäristönsuojelullista perustetta, viranomaisen tulee uskaltaa hylätä esitetyt toimenpiteet.

Lue koko tutkimusartikkeli Airaksinen, Jussi: Poikkeustilanneilmoitukset ympäristönluvanvaraisessa toiminnassa – suunnitelmallista poikkeamista lupamääräyksistä Ympäristöjuridiikan numerosta 4/2018. Lehti löytyy sähköisenä Edilexistä.